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城鄉(xiāng)是人類活動的主要區(qū)域，人們在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生活、工作、學習、勞作，城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)乎廣大群眾的切身利益，黨和國家一直把城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展作為重中之重，緊抓不放，習近平總書記在各地考察時多次強調(diào)并作出重要批示，必須始終貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，建設(shè)讓人民群眾滿意的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃（以下簡稱五年規(guī)劃）是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等職能的重要依據(jù)。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際經(jīng)濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整，未來的不可預見性極大?！笆奈濉睍r期是我國向第二個百年目標進軍的第一個五年，開局成功與否對能否實現(xiàn)目標尤為關(guān)鍵。近期習近平總書記要求在十四五規(guī)劃編制過程要做到6個“新”，在應(yīng)對新機遇新挑戰(zhàn)、構(gòu)建新發(fā)展格局、催生新發(fā)展動能、激發(fā)新發(fā)展活力、打造國際合作新優(yōu)勢、拓展社會發(fā)展新局面等方面提出了重要而具體的要求，而實現(xiàn)這些重要任務(wù)的空間載體就是城與鄉(xiāng)，因此推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展愈發(fā)重要。

在新的時期，由于發(fā)展階段與任務(wù)不同，西部地區(qū)面臨的機遇和挑戰(zhàn)從某種意義比東部地區(qū)更加復雜多變，尤其是如何協(xié)調(diào)發(fā)展與保護的關(guān)系、如何增強自身創(chuàng)新驅(qū)動能力、如何擴大對外開放廣度和深度等都需要城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展作為支撐，做好西部地區(qū)的“十四五”規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，對于推進西部大開發(fā)形成新格局具有重要意義。當前對于發(fā)展規(guī)劃的研究，多集中于各個時期的規(guī)劃理念、規(guī)劃目標、規(guī)劃政策和規(guī)劃實施上]，對于規(guī)劃本身的技術(shù)構(gòu)建涉及較少，尤其是對城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的指導作用不強。本文從規(guī)劃編制的技術(shù)角度，剖析西部地區(qū)“十三五”規(guī)劃在規(guī)劃的剛性、彈性與落地性（以下簡稱“三性”）存在的不足和缺憾，對西部地區(qū)“十四五”規(guī)劃編制如何通過加強“三性”促進西部地區(qū)城鄉(xiāng)高質(zhì)量提出建議，對西部地區(qū)“十四五”規(guī)劃編制提供一定借鑒。

1、國家“十四五”規(guī)劃編制的背景和趨勢

五年規(guī)劃是我國最重要、最全面、最綜合的國家治理工具之一。它明確了國家宏觀戰(zhàn)略和發(fā)展愿景，從根本上為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會民生活動提供了結(jié)構(gòu)性指導，有效地指導政府提供公共服務(wù)，對推動國家治理起到極其重要的作用。70多年編制的十三個“五年規(guī)劃”一直指導我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展。

1.1 五年規(guī)劃編制的歷程

十三個五年規(guī)劃從編制的背景、指導思想、目標指標及任務(wù)重點等都具有不同的時代特征?？蓳?jù)此劃分為三個階段，即計劃經(jīng)濟體制階段、計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段以及社會主義市場經(jīng)濟體制基本建立后階段。70年間，五年規(guī)劃的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化，從唯經(jīng)濟發(fā)展的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向為有利于要素自由流動的市場友好型公共服務(wù)的綜合發(fā)展規(guī)劃，并且更多的關(guān)注于社會保障、節(jié)能減排、社會治理等內(nèi)容。

圖1 十三個五年規(guī)劃的發(fā)展歷程

1.2 “十四五”規(guī)劃編制的趨勢

“十四五”規(guī)劃是全面建成小康社會后，奔向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的第一個五年規(guī)劃，標志著全面開啟現(xiàn)代化國家建設(shè)的開始。由于外部環(huán)境復雜多變，中美貿(mào)易摩擦不斷增加，由戰(zhàn)略合作轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略競爭。國內(nèi)也面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、供需結(jié)構(gòu)不平衡、收入分配差距造成的群體發(fā)展不平衡。這些面臨的挑戰(zhàn)和問題將是“十四五”規(guī)劃編制的重點和難點。

“十四五”規(guī)劃編制將全面貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念，推動現(xiàn)代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)改革。主要呈現(xiàn)“四大趨勢”：一是建設(shè)開放型經(jīng)濟體系，通過“一帶一路”倡議，在全球范圍內(nèi)擴大對外合作國家，積極在金融貿(mào)易、文化旅游、科學技術(shù)等方面開展合作。二是發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟，通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級達到高質(zhì)量發(fā)展的目標，突破關(guān)鍵的核心高新科技瓶頸，保障國家經(jīng)濟、社會和國土安全。三是實現(xiàn)綠色型可持續(xù)發(fā)展，將生態(tài)文明理念貫穿到經(jīng)濟建設(shè)活動中，更好的處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。四是打造品質(zhì)型生活，年齡結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，90后將成為消費的主體，個性化、多元化、體驗性、場景性的品質(zhì)型消費將是未來消費趨勢，消費模式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)品服務(wù)的轉(zhuǎn)型將是必然趨勢。順應(yīng)消費趨勢與時俱進提供高品質(zhì)的設(shè)施和服務(wù)，滿足人群的基本和個性需求。

1.3 “三性”研究與城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系

十四五時期不同于以往的時期，2020年元月新冠疫情導致的國際經(jīng)濟形勢驟變和中國崛起引發(fā)中美關(guān)系的復雜化與長期化，都決定了十四五時期作為第二個百年奮斗目標的開篇之年，充滿了風險和挑戰(zhàn)。國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展模式也處于巨變期，從粗放式高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，以內(nèi)生動力促效率變革和質(zhì)量變革。十四五時期國家新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略，最終需要落在城鄉(xiāng)空間中進行實現(xiàn)，如以傳統(tǒng)思維對待，十四五規(guī)劃按傳統(tǒng)套路編制，只重經(jīng)濟發(fā)展不重城鄉(xiāng)空間落實，不增強對城鄉(xiāng)發(fā)展的剛性約束和制定突發(fā)情況后的應(yīng)對方案，無疑無法滿足新形勢的要求。在目前國際形勢多變和國內(nèi)日益升級的生態(tài)保護雙重要求下，如在編制過程中不進行全面考量和有效銜接，在實施過程中無時間和空間對出現(xiàn)的矛盾或問題進行調(diào)整，因此十四五規(guī)劃編制必須創(chuàng)新編制思想和模式，加強對“三性”的研究，以城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展為目標和抓手，使國家戰(zhàn)略落實到城鄉(xiāng)發(fā)展的方方面面，使創(chuàng)新驅(qū)動在城鄉(xiāng)空間開花結(jié)果，使十四五規(guī)劃成為一個聚集人民群眾需求，反映群眾心聲，真正協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三生關(guān)系，走內(nèi)涵化、集約化、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，以指導十四五時期取得第二個百年開篇之作的成功。

2、西部地區(qū)“十四五”時期城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實和時代要求

2.1 西部地區(qū)現(xiàn)實瓶頸要求“十四五”規(guī)劃具有剛性約束

西部地區(qū)空間廣闊、資源豐富，與東部和中部地區(qū)相比發(fā)展基礎(chǔ)較差，既有發(fā)展的潛力，也有發(fā)展的必要性。綜合判斷，“十四五”時期，西部地區(qū)仍處于大發(fā)展的階段。同時，西部地區(qū)也是國家生態(tài)安全屏障，森林、濕地、草原等生態(tài)資源眾多，生態(tài)環(huán)境脆弱，部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)生態(tài)退化，必須堅持可持續(xù)發(fā)展理念，防止無序的過度開發(fā)造成西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞。另外，與東、中部地區(qū)相比，西部地區(qū)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)水平仍有較大差距，發(fā)展不平衡不充分的問題較為突出，保障和改善民生，補齊基本公共服務(wù)短板，是西部地區(qū)“十四五”期間應(yīng)重點解決的問題。政府履行保護環(huán)境和改善民生的職責，需要有規(guī)劃作為依據(jù)，國土空間規(guī)劃雖能夠守住空間上的紅線，為生態(tài)保護和民生改善提供空間保障，但不能完全地指導和約束政府履行職責。因此，西部地區(qū)編制“十四五”規(guī)劃，必須加強剛性約束，發(fā)揮統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措時空安排功能，從而有力保障西部地區(qū)大開發(fā)的同時，生態(tài)環(huán)境得到有效保護，民生得到有效改善。

2.2 西部地區(qū)時代機遇要求“十四五”規(guī)劃具有應(yīng)對彈性

從西部地區(qū)發(fā)展階段來看，由于西部地區(qū)開發(fā)較晚，相對東部沿海地區(qū)已進入存量發(fā)展階段，西部地區(qū)仍處于增量擴張階段。從大環(huán)境來看，“十四五”時期國際形勢錯綜復雜、瞬息萬變，中美貿(mào)易摩擦未來走向如何具有很大的不確定性，新冠肺炎疫情對世界政治經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響，西部地區(qū)將在一個更加不確定的外部環(huán)境中謀求發(fā)展。由于全國經(jīng)濟遭遇疫情沖擊，國家出臺多項刺激政策，西部地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施上仍有諸多短板，將成為國家擴大投資刺激經(jīng)濟的重點地區(qū)。同時，隨著“一帶一路”倡議的持續(xù)推進，西部地區(qū)未來將在國家對外開放格局中地位更加凸顯，重要開放通道及平臺的建設(shè)將給西部地區(qū)發(fā)展帶來重大機遇。因此，“十四五”時期，西部地區(qū)的增長空間仍然較大，政策制定必須具有較強的靈活性，規(guī)劃編制必須為未來的發(fā)展留有足夠的彈性，以應(yīng)對發(fā)展中的不確定性。

2.3 西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展要求“十四五”規(guī)劃具有精準落地性

西部地區(qū)地域廣大，地域內(nèi)資源環(huán)境稟賦差異巨大，還有大量的不適宜人類居住的地區(qū)。因此西部地區(qū)的發(fā)展必須考慮地域空間的差異性，以使發(fā)展戰(zhàn)略和重大舉措的實施更具有精準性。西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展必須是可持續(xù)的發(fā)展，不能一味追求GDP增速。若不顧資源環(huán)境承載力，在需要保護的重點生態(tài)功能區(qū)盲目開發(fā)上項目，則可能會因為破壞生態(tài)造成綜合經(jīng)濟效益的負增長?！笆奈濉币?guī)劃編制必須建立在高效的空間治理基礎(chǔ)上，根據(jù)各地不同的資源稟賦條件，將發(fā)展與保護的宏觀戰(zhàn)略、發(fā)展策略與空間布局協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對規(guī)劃范圍內(nèi)的地域空間進行統(tǒng)籌安排，為高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障。

3、西部地區(qū)“十三五”規(guī)劃“三性不足”解析

3.1 對社會經(jīng)濟發(fā)展剛性約束較弱

發(fā)展規(guī)劃是憲法賦予法律地位的規(guī)劃，各級“十三五”規(guī)劃也是經(jīng)由各級人民代表大會審批后實施的，是具有法律權(quán)威性的法定規(guī)劃。然而事實上，“十三五”規(guī)劃的實施往往得不到充分的保障，規(guī)劃內(nèi)容不能被嚴格執(zhí)行，規(guī)劃的剛性約束受到影響，總結(jié)起來，有以下三個方面的問題。

一是“十三五”規(guī)劃的目標指標剛性約束較弱。當前市場已在資源配置中起著決定性作用，然而西部地區(qū)“十三五”規(guī)劃仍有大量的目標指標屬于經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，如寧夏“十三五”規(guī)劃中的31個指標中，就有11個指標為經(jīng)濟類預期性指標，包括地區(qū)生產(chǎn)總值、地方公共財政預算收入、全社會固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、外貿(mào)進出口總額、服務(wù)業(yè)增加值比重等。經(jīng)濟目標的能否達成主要依靠市場力量，政府雖能進行合理的引導和補充，但無法取代市場，這導致“十三五”規(guī)劃雖制定了大量的目標指標，卻無法形成對政府的約束力。而真正政府能夠起到關(guān)鍵作用、可以有效約束政府履行職責的生態(tài)保護及民生保障類指標仍顯不足。

二是“十三五”規(guī)劃的任務(wù)舉措剛性約束較弱。一方面是由于“十三五”規(guī)劃中的大量任務(wù)舉措屬于經(jīng)濟建設(shè)方面的內(nèi)容，盡管市場經(jīng)濟時代，政府的職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變，然而“十三五”規(guī)劃卻沒有相應(yīng)瘦身，仍然覆蓋了經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，不僅對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)進行規(guī)劃，還對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)進行規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展本應(yīng)由市場決定，政府強行規(guī)定則容易形成盲目投資、惡性競爭和產(chǎn)能過剩，導致規(guī)劃的權(quán)威性喪失。另一方面則是規(guī)劃任務(wù)舉措缺乏剛性，西部地區(qū)各地方的“十三五”規(guī)劃雖然規(guī)劃了大量的生態(tài)保護及民生保障方面的任務(wù)舉措，但并沒有強調(diào)哪些屬于必須執(zhí)行，不能隨意調(diào)整，導致規(guī)劃被隨意更改，沒有成為政府實際履責的遵循。

三是“十三五”規(guī)劃的實施剛性約束較弱?！笆濉币?guī)劃雖然有專門章節(jié)規(guī)定了政策保障，但實際上的實施剛性不強。規(guī)劃指標的年度監(jiān)測和中期、期末評估制度較為成熟，因此規(guī)劃指標具有一定的約束力，而規(guī)劃任務(wù)的實施主要依靠政府部門的任務(wù)分解，幾乎沒有約束力。這導致“領(lǐng)導意志”可以隨意打亂規(guī)劃定下的任務(wù)目標，各規(guī)劃之間脫節(jié)，專項規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行度不高，空間規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展方面另起爐灶。

3.2 對新形勢和新情況調(diào)整不及時

一是“十三五”規(guī)劃不能對國際國內(nèi)突發(fā)的新形勢和新變化實時調(diào)整。一般一個地區(qū)的五年規(guī)劃從系統(tǒng)調(diào)研、前期研究、基本思路、規(guī)劃綱要編制到上報人大批復需要1—2年時間，在規(guī)劃實施過半會進行中期評估，對指標完成和任務(wù)、工程實施情況等進行分析評估，并提出規(guī)劃調(diào)整修訂和落實改進措施。但在批復實施之日起到中期評估之前和完成中期評估到規(guī)劃期末這兩個時間段若出現(xiàn)國際形勢突變、國家重大戰(zhàn)略出臺或其他重大政策改變，規(guī)劃難以及時調(diào)整并實時適應(yīng)新形勢的變化，各地方大多不會對規(guī)劃進行大幅度修改重新上報人大，而是選擇編制其他類型的規(guī)劃或?qū)ｎ}研究以指導新形式下的發(fā)展，導致五年規(guī)劃的時效性和權(quán)威性受到影響。以西部地區(qū)為例，從2016年—2020年，國家先后密集出臺眾多對西部地區(qū)有重大影響的國家戰(zhàn)略和重大政策，批復了成渝城市群、關(guān)中平原城市群等多個城市群發(fā)展規(guī)劃；2019年，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展成為指導黃河流域的國家戰(zhàn)略；2020年，中央財經(jīng)委員會第六次會議提出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，要在西部地區(qū)形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極；2020年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》對西部地區(qū)發(fā)展提出了新的要求，這些密集出臺的國家重大戰(zhàn)略和重大政策在“十三五”規(guī)劃中無法及時體現(xiàn)。

二是在“十三五”規(guī)劃中缺少如何應(yīng)對地震、疫情、戰(zhàn)爭等突發(fā)重大事件的內(nèi)容。西部地區(qū)因地質(zhì)板塊活動頻繁，是地震多發(fā)區(qū)域。2008年，汶川“512”特大地震打破了四川省正常的經(jīng)濟社會秩序，整個四川省全力進入抗震救災階段，時值“十一五”實施中期，突發(fā)的地震災情導致“十一五”規(guī)劃無法按既定目標實現(xiàn)。2020年元月發(fā)生的新型冠狀病毒疫情席卷全球，不僅對人民身體健康造成巨大傷害，對我國經(jīng)濟發(fā)展更是造成了重大沖擊，因為新冠疫情的影響，國際國內(nèi)形勢也發(fā)生了重大變化，當?shù)卣?、疫情等這些對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響的突發(fā)公共事件出現(xiàn)后，應(yīng)如何應(yīng)對或應(yīng)建立什么樣的機制應(yīng)對，從國家到地方的“十三五”規(guī)劃都無專門章節(jié)提及。

圖2 國家“十三五”規(guī)劃綱要目錄[6]

3.3 對城鄉(xiāng)空間格局指導作用有限

一是“十三五”規(guī)劃中對生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田控制線等底線管控作用十分有限。機構(gòu)職能調(diào)整之前，主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃指導城鄉(xiāng)空間格局發(fā)展，“十三五”規(guī)劃中不會對各類底線提出具體的落位要求。如陜西省“十三五”規(guī)劃中，提出根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃將陜西省南部地區(qū)大部分區(qū)域列為限建區(qū)，對于禁止開發(fā)區(qū)只是提到了點狀分布于全省各類需要保護的區(qū)域內(nèi)，禁止開發(fā)區(qū)沒有相應(yīng)具體空間落位。2019年《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》出臺后，因秦嶺生態(tài)保護要求升級，南部地區(qū)的空間格局和發(fā)展趨勢發(fā)生了重大變化，“十三五”規(guī)劃對陜西南部地區(qū)的發(fā)展指導作用基本喪失。

二是隨著國家戰(zhàn)略對西部地區(qū)傾斜，西部地區(qū)將贏來大發(fā)展時期，同時生態(tài)保護要求不斷升級，城鄉(xiāng)空間格局也隨之逐漸調(diào)整完善，“十三五”規(guī)劃難以隨著城鄉(xiāng)格局不斷完善實時進行調(diào)整。以青海省為例，青海省“十三五”規(guī)劃提出全省要積極構(gòu)建平衡適宜的“一軸兩群（區(qū)）”為主體的城鎮(zhèn)化工業(yè)化格局?！耙惠S”是指貫穿全省東西的蘭青—青藏鐵路主軸，“兩群（區(qū)）”是指以西寧為中心、以海東為重要組成的東部城市群，西部以柴達木盆地為重點。隨著青海省筑牢國家生態(tài)安全屏障歷史使命逐漸明晰，南部三江源和北部祁連山大部分地區(qū)被劃為生態(tài)紅線，并成立國家公園，全省空間格局發(fā)生了巨大變化。2017年5月，青海省提出要構(gòu)建“兩核一軸一高地”新格局[7]，“兩核”指青海省發(fā)展實力最強的西寧海東都市圈和柴達木盆地兩個核心增長極，“一軸”指以蘭青—青藏—格庫鐵路為依托、聯(lián)系兩大增長極地區(qū)的東西軸線，“一高地”是以三江源、祁連山兩個國家公園和青海湖為主的生態(tài)建設(shè)高地，全省近半國土面積劃入生態(tài)紅線，城鄉(xiāng)發(fā)展格局發(fā)生重大改變。這些重大變化在“十三五”編制完成后出現(xiàn)，“十三五”規(guī)劃無法及時體現(xiàn)和調(diào)整，因此對全省空間格局指導作用十分有限。

圖3 青海省“一軸兩群（區(qū)）”城鎮(zhèn)化工業(yè)化格局示意

4、西部地區(qū)“十四五”規(guī)劃編制“三性”規(guī)劃建議

4.1 從戰(zhàn)略指導規(guī)劃到剛?cè)岵⑹┥衔灰?guī)劃

一是建議“十四五”規(guī)劃構(gòu)建剛性約束的目標指標體系。大幅壓縮經(jīng)濟類的預期性指標，相應(yīng)增加民生保障及生態(tài)保護類約束性指標，讓規(guī)劃與政府服務(wù)職能更相符，成為政府提供公共產(chǎn)品的重要依據(jù)，增強規(guī)劃的約束力。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)再追求各方面的數(shù)量增長，應(yīng)聚焦高質(zhì)量，不多設(shè)指標，借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗，可將發(fā)力點集中在促進科技研發(fā)投入的支持上來，并設(shè)立相應(yīng)指標以引導西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。民生保障和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的目標，政府利用行政工具通過努力就可以達成，同時也是西部地區(qū)“十四五”時期政府履職的重點，可通過設(shè)立指標形成對政府及社會強有力的約束力。

二是建議在規(guī)劃任務(wù)舉措上增加強制性內(nèi)容。一方面大幅縮減經(jīng)濟建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，尤其是減少具體發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)、各產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展等市場起主導作用的內(nèi)容。另一方面，為解決規(guī)劃措施剛性不強的問題，在西部地區(qū)的“十四五”規(guī)劃中，將民生改善和生態(tài)環(huán)境保護中的有關(guān)內(nèi)容列為強制性內(nèi)容，必須予以明確表述，并提出相應(yīng)的任務(wù)舉措。政府履行行政職責時，不得違背“十四五”規(guī)劃中的強制性內(nèi)容。強制性內(nèi)容不得輕易調(diào)整。

三是建議加強規(guī)劃實施的剛性。一方面要加強“十四五”規(guī)劃與財政預算的銜接。借鑒國際經(jīng)驗，美國雖沒有綜合性的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，但美國每年的聯(lián)邦預算案政綱對政府在經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域的主動作為具有明確的指導性和約束性。西部地區(qū)的“十三五”規(guī)劃普遍與財政預算的銜接較弱，既導致規(guī)劃執(zhí)行的保障缺失，也導致了財政支出的針對性受損，建議在西部地區(qū)的“十四五”規(guī)劃中納入中長期財政預算內(nèi)容，并指導約束“十四五”時期每個財年的財政預算。另一方面，建立嚴格的規(guī)劃實施考核和追責制度，將規(guī)劃指標完成情況與政府考核相結(jié)合，并納入領(lǐng)導干部離任審計內(nèi)容。各級人民政府及其行政主管部門違反或沒有完成“十四五”規(guī)劃強制性內(nèi)容的，必須承擔相應(yīng)的行政責任。

4.2 從五年近期規(guī)劃到動態(tài)維護彈性規(guī)劃

一是建議“十四五”規(guī)劃多情景多可能性地對遠期發(fā)展做出預測，同時針對可能出現(xiàn)的各種趨勢和風險提出應(yīng)對策略。西部大開發(fā)的重點是加大西部地區(qū)的開放力度，構(gòu)筑東西部協(xié)調(diào)發(fā)展格局。在此過程中，西部地區(qū)將不可避免面臨復雜多變的國際形勢和激烈的內(nèi)部競爭所帶來的多重擠壓，為了應(yīng)對各種不可預見的突發(fā)情況，就需要各地區(qū)在編制“十四五”規(guī)劃的時候加強規(guī)劃的彈性，研究國際形勢突變下如何應(yīng)對？生態(tài)環(huán)境保護要求持續(xù)升級下如何應(yīng)對？對外開放水平逐步提高下如何應(yīng)對等。近期遠期結(jié)合，既要以指導五年內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展為主，也要預測遠期的各項趨勢和目標，做好近遠期的彈性銜接。

二是建議在“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃中增加具有彈性的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間。高質(zhì)量發(fā)展的核心要義是通過創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)內(nèi)涵型增長，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局在城鄉(xiāng)空間中以工業(yè)、物流、商務(wù)等單一性質(zhì)用地為主，用地性質(zhì)一旦確定很難改變，目前創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)類型和發(fā)展模式日新月異，這就要求從十四五規(guī)劃到國土空間規(guī)劃都應(yīng)該適應(yīng)新形勢要求，創(chuàng)新城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間，增強用地彈性使用，比如深圳新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）、北京工業(yè)研發(fā)用地（M4）,就是升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地，兼容其他類型產(chǎn)業(yè)功能，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢適時調(diào)整，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)提供充足且靈活的用地支撐。

三是建議在“十四五”規(guī)劃中期評估的基礎(chǔ)上增設(shè)年度動態(tài)維護。“十四五”規(guī)劃綱要編制完成后，按程序應(yīng)經(jīng)本地區(qū)人民代表大會審議批準，由本地區(qū)人民政府組織實施，并組織制定年度計劃、年度目標和主要任務(wù)，同期組織中期評估和總結(jié)評估，提請人民代表大會常委會審議，中期評估需要對規(guī)劃進行調(diào)整時，應(yīng)將調(diào)整方案報本地區(qū)人民代表大會或人民代表大會常委會批準。為應(yīng)對中期評估年限未到或評估已完成，即遇國際形勢、國家戰(zhàn)略或重大政策變化的情況，并對本地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，可對規(guī)劃重大政策、重大改革舉措和重大工程項目“三個重大”進行年度動態(tài)維護，并對“三個重大”涉及相關(guān)內(nèi)容進行修改，原“十四五”規(guī)劃主體內(nèi)容不變，只將修改內(nèi)容上報人大，這樣既可以維持原“十四五”規(guī)劃的整體性和嚴肅性，又能與時俱進緊跟新形勢新變化，使得“十四五”規(guī)劃切實指導地區(qū)發(fā)展的各項工作。

圖4 “十四五”規(guī)劃編制—審批機制增設(shè)動態(tài)維護示意(作者自制)

圖5 國家“十三五”規(guī)劃實施情況中期評估重點[9]示意

4.3 從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃到精準布局統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃

一是建議負責“十四五”規(guī)劃編制的發(fā)展改革部門和負責國土空間規(guī)劃編制的自然資源部門建立有效銜接機制。建議兩部門建立月度聯(lián)系會議制度，對戰(zhàn)略目標、底線劃定以及涉及空間的重大政策、重大改革舉措和重大項目工程密切溝通，杜絕出現(xiàn)兩個規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象，在編制機制上保障“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃有效銜接。2020年是“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃同時啟動編制的特殊年，國土空間規(guī)劃必須與“十四五”規(guī)劃有效銜接，做到真正的“多規(guī)合一”?！皣野l(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循?！盵10]在面臨前所未遇的發(fā)展機遇和前所未有的高質(zhì)量發(fā)展要求雙重形勢下，西部地區(qū)“十四五”規(guī)劃編制更需做好各項規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)工作，既要戰(zhàn)略指導經(jīng)濟社會各方面高質(zhì)量發(fā)展，又要保障生態(tài)保護工作落到實處，同時還要保障重大項目在國土空間精準布局。

二是建議在編制內(nèi)容上有機銜接，目前國土空間規(guī)劃各級編制指南正在陸續(xù)出臺，一定程度上鼓勵各地區(qū)因地制宜特色化編制，“十四五”規(guī)劃更是要求各地區(qū)根據(jù)各自的區(qū)位條件、發(fā)展優(yōu)勢、主要問題和重要機遇編制適合本地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃，西部地區(qū)國土空間廣大，海拔高度、氣候條件、地理環(huán)境和民族聚合程度等多種因素差異化較大，是國家生態(tài)安全的重要支撐地區(qū)，根據(jù)最新的國家要求，西部地區(qū)要“形成大保護、大開發(fā)、高質(zhì)量發(fā)展的新格局”。在這樣的現(xiàn)實條件下，西部地區(qū)的“十四五”規(guī)劃更應(yīng)注重和國土空間規(guī)劃做好底線銜接，“十四五”規(guī)劃中也需要將生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線明確到空間落位，并制定具體管控措施。即使資源再豐富、發(fā)展條件再優(yōu)越，只要是被劃定為生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田的區(qū)域，就禁止開發(fā)。生態(tài)保護紅線劃定的終極目標是為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要的生態(tài)空間和生態(tài)系統(tǒng)保障、，一旦劃定必須實施最為嚴格的管控措施。嚴守永久基本農(nóng)田，保障我國的糧食供給安全。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的用地和“十四五”規(guī)劃確定的各項重點任務(wù)必須高度契合，強化用地使用效率，同時“十四五”規(guī)劃在編制重大工程項目庫的時候，必須和國土空間規(guī)劃有效對接，保障每一個項目都落到實處，都有用地保障，實現(xiàn)從全域混亂開發(fā)到精準布局的轉(zhuǎn)變。

圖6 “1+3”國家規(guī)劃體系關(guān)系示意（作者自制）

5、結(jié)語

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃是政府履職的重要依據(jù)，但目前存在規(guī)劃實施的剛性、彈性和落地性不足等問題，“三性”不足導致五年規(guī)劃對城鄉(xiāng)空間發(fā)展指導較弱，影響了規(guī)劃的權(quán)威性和城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展進程。面向“十四五”，西部地區(qū)新一輪的經(jīng)濟社會發(fā)展面臨諸多機遇與挑戰(zhàn)，五年規(guī)劃對政府和社會的引導將在其中起到關(guān)鍵性作用，必須強化規(guī)劃的剛性約束、應(yīng)對彈性和精準落地性，讓國家戰(zhàn)略精準落實到城鄉(xiāng)發(fā)展格局中，讓規(guī)劃真正管用，從而更好地推動西部地區(qū)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展要求。