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中國(guó)銀行研究院資深研究員王家強(qiáng)和王有鑫， 美國(guó)《2022年通脹削減法案》影響評(píng)析
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劉云木于 2022/09/08 09:48:54 發(fā)布
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來(lái)源：中國(guó)外匯
作者：中國(guó)外匯
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中國(guó)銀行研究院資深研究員王家強(qiáng)和王有鑫， 美國(guó)《2022年通脹削減法案》影響評(píng)析
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作者 | 王家強(qiáng)系中國(guó)銀行研究院資深研究員
作者 | 王有鑫系中國(guó)銀行研究院高級(jí)研究員
來(lái)源 |《中國(guó)外匯》2022年第17期
要點(diǎn)
從內(nèi)容和背景看，《通脹削減法案》名不副實(shí)，與通脹并不直接相關(guān)，對(duì)美國(guó)通脹和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正面影響有限，或加大清潔能源領(lǐng)域的全球競(jìng)爭(zhēng)。
8月16日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署《2022年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022）。該法案名義上為遏制通脹，但具體舉措可能會(huì)刺激通脹上升，削弱長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。其中部分條款針對(duì)中國(guó)意味明顯，將加劇全球在清潔能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)美國(guó)利用產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化制造業(yè)優(yōu)勢(shì)和實(shí)施保護(hù)主義的做法，我們應(yīng)警惕和應(yīng)對(duì)。
《2022年通脹削減法案》主要涉及能源安全和氣候變化、醫(yī)療健康、稅制改革等議題，意在通過(guò)減少財(cái)政赤字、增加對(duì)大企業(yè)征稅等措施來(lái)遏制通脹，同時(shí)推廣清潔能源解決方案。法案主要涵蓋支出和收入兩大領(lǐng)域，預(yù)計(jì)總支出規(guī)模達(dá)4370億美元，總收入規(guī)模達(dá)7370億美元，計(jì)劃削減財(cái)政赤字約3000億美元（見(jiàn)附表）。 
從支出端看，法案將重點(diǎn)在兩方面加大投入：一是能源安全和氣候變化領(lǐng)域，計(jì)劃投資3690億美元，主要包括清潔用電和減排安排、增加可再生能源和替代能源生產(chǎn)補(bǔ)貼、對(duì)個(gè)人使用清潔能源提供信貸激勵(lì)和稅收抵免、對(duì)新能源汽車發(fā)展提供支持等，旨在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)低碳化或脫碳化發(fā)展，提升能源使用效率，降低能源成本。拜登政府認(rèn)為，該法案有利于將美國(guó)溫室氣體排放量在2030年減少約10億噸，降至2005年水平的40%；使用清潔能源和電動(dòng)汽車稅收抵免的家庭每年將節(jié)省超過(guò)1000美元。二是對(duì)《平價(jià)醫(yī)療法案》的補(bǔ)貼再延長(zhǎng)三年，計(jì)劃支出640億美元，旨在提高消費(fèi)者醫(yī)療負(fù)擔(dān)能力，減少1300萬(wàn)美國(guó)人的健康保險(xiǎn)保費(fèi)。從收入端看，主要通過(guò)對(duì)大公司和富人增稅、強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法和處方藥定價(jià)改革等措施來(lái)籌集資金。一是對(duì)年收入超過(guò)10億美元的公司設(shè)定15%的最低稅率，這將帶來(lái)2200億美元財(cái)政收入。2017年特朗普政府將美國(guó)企業(yè)稅率從35%大幅降至21%，大企業(yè)可以通過(guò)稅收減免、抵扣和稅務(wù)規(guī)劃等方式減少納稅，實(shí)際稅率遠(yuǎn)低于21%。數(shù)據(jù)顯示，2020年耐克、聯(lián)邦快遞、惠普、杜克能源等美國(guó)55家上市公司合計(jì)稅前所得為405億美元，但納稅額為-35億美元，合計(jì)有效稅率為-8.6%，而且其中至少有26家連續(xù)三年未繳納過(guò)聯(lián)邦所得稅。通過(guò)對(duì)大公司設(shè)定15%最低稅率，可以在一定程度上改善財(cái)政收入。二是對(duì)股票回購(gòu)征收1%消費(fèi)稅。美股在全球金融危機(jī)后保持十余年上漲，一定程度上得益于上市公司對(duì)自家公司股票的回購(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019—2021年間，羅素3000指數(shù)（包含美國(guó)3000家最大市值公司股票，以加權(quán)平均方法確定指數(shù)）成分股共回購(gòu)2.5萬(wàn)億美元股票，扣減1萬(wàn)億美元的新發(fā)行股票抵稅額，需要納稅部分為1.5萬(wàn)億美元，對(duì)應(yīng)150億美元稅收。隨著股票回購(gòu)稅落地，上市公司可能更加謹(jǐn)慎處理手中持有的現(xiàn)金，可能減少股票回購(gòu)而轉(zhuǎn)為分紅派息，對(duì)股票回購(gòu)征收消費(fèi)稅所帶來(lái)的財(cái)政收入增幅可能低于美國(guó)政府預(yù)計(jì)的740億美元。三是強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法。美國(guó)財(cái)政部估計(jì)，收入最高的1%人群每年逃稅規(guī)模約為1600億美元，約占每年未繳稅款總額的28%，因逃稅帶來(lái)的財(cái)政收入損失約相當(dāng)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%。法案將向國(guó)家稅務(wù)局增加800億美元預(yù)算，幫助打擊逃稅行為。四是對(duì)處方藥進(jìn)行定價(jià)改革，允許政府通過(guò)談判降低處方藥價(jià)格，如果未來(lái)制藥巨頭將醫(yī)保藥品價(jià)格提高到超過(guò)通脹率的水平，允許政府向其征收通脹“回扣”。處方藥定價(jià)改革和《平價(jià)醫(yī)療法案》功能類似，可降低藥品價(jià)格，改善居民醫(yī)療費(fèi)用，特別是降低參加醫(yī)療保險(xiǎn)的老年人看病成本，將自付費(fèi)用上限限制在每年2000美元。預(yù)計(jì)改革將節(jié)省財(cái)政開(kāi)支2650億美元。從內(nèi)容和背景看，《通脹削減法案》名不副實(shí)。法案內(nèi)容與通脹并不直接相關(guān)，更像是拜登政府一直在推動(dòng)的《重建美好未來(lái)法案》的“瘦身版”。《重建美好未來(lái)法案》初始計(jì)劃規(guī)模為3.5萬(wàn)億美元，由于兩黨分歧較大，在多次博弈后規(guī)?？s水至1.75萬(wàn)億美元，迄今遲遲未獲得通過(guò)。值此通脹高企之際，包裝成反通脹法案趁勢(shì)推出，象征意義大于實(shí)際意義，政治影響大于經(jīng)濟(jì)影響。當(dāng)前拜登政府民意支持率不斷下降，《通脹削減法案》更像刻意為之，迎合民意為中期選舉爭(zhēng)取支持。
法案對(duì)美國(guó)通脹和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正面影響有限
法案短期無(wú)助于遏制通脹，甚至可能產(chǎn)生負(fù)作用。目前美國(guó)通脹主要與勞動(dòng)力和能源短缺等供應(yīng)鏈瓶頸，以及流動(dòng)性泛濫下的需求過(guò)熱和通脹預(yù)期等因素相關(guān)，有效的通脹遏制策略應(yīng)聚焦于降低支出和增加供給以緩解供需矛盾?！锻浵鳒p法案》并未直接解決上述問(wèn)題，卻反其道而行之。對(duì)能源和氣候的投資將立即造成通脹壓力，而提高對(duì)大企業(yè)的稅收將在一定程度上限制投資和供應(yīng)鏈改善，在供需失衡背景下會(huì)加大供需改善難度，影響通脹回落速度。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）分析認(rèn)為，該法案對(duì)2022年美國(guó)通脹的影響“可忽略不計(jì)”，預(yù)計(jì)對(duì)2023年通脹的影響僅在正負(fù)0.1個(gè)百分點(diǎn)之間。如果考慮到不同人群的消費(fèi)傾向，延長(zhǎng)醫(yī)保補(bǔ)貼和處方藥定價(jià)改革對(duì)低收入和老年人群更加有利，上述人群邊際消費(fèi)傾向更高，短期可能會(huì)加劇通脹問(wèn)題。法案對(duì)通脹的遏制作用將更多發(fā)生在2024年之后，在此之前不僅不會(huì)降低通脹，反而會(huì)推高通脹。法案削減赤字規(guī)模不大，對(duì)抑制通脹可謂“杯水車薪”。2008年之前，美國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模相對(duì)有限，而全球金融危機(jī)之后，隨著美國(guó)財(cái)政政策貨幣化操作增加，美國(guó)財(cái)政赤字大幅攀升。美國(guó)財(cái)政赤字與通脹之間關(guān)系也在2008年前后發(fā)生明顯變化，在2008年之前，由于財(cái)政赤字規(guī)模較小，財(cái)政赤字對(duì)通脹的影響較弱，2008年之后隨著財(cái)政支出規(guī)模增加，二者聯(lián)動(dòng)性明顯增強(qiáng)，走勢(shì)高度相關(guān)（見(jiàn)附圖）。2021財(cái)年美國(guó)財(cái)政赤字高達(dá)2.8萬(wàn)億美元，預(yù)計(jì)2022財(cái)年將降至1萬(wàn)億美元，雖然法案實(shí)施預(yù)計(jì)會(huì)降低財(cái)政赤字約3000億美元，但這將在未來(lái)10年發(fā)揮作用，每年減少300億美元赤字對(duì)抑制通脹的作用有限。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室數(shù)據(jù)顯示，未來(lái)十年美國(guó)財(cái)政赤字累計(jì)將達(dá)到14.5萬(wàn)億美元，法案削減的赤字占比僅為2.1%，緩解財(cái)政赤字作用微乎其微。而且，法案是否能夠削減赤字依然存疑，如果2022年美國(guó)經(jīng)濟(jì)再度陷入衰退，美國(guó)政府可能會(huì)繼續(xù)加大財(cái)政刺激力度，赤字規(guī)模將再次走高。 
對(duì)大企業(yè)增稅將損害長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。法案的核心亮點(diǎn)是增加對(duì)氣候變化和綠色能源的投資，雖然最終計(jì)劃支出規(guī)模較之前計(jì)劃的5550億美元有所下降，但仍然是美國(guó)歷史上規(guī)模最大的氣候投資法案。法案聚焦于發(fā)展新能源和推動(dòng)綠色生產(chǎn)，契合未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，有利于提高綠色產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率和競(jìng)爭(zhēng)力。然而對(duì)大企業(yè)征稅可能會(huì)影響長(zhǎng)期創(chuàng)新投入和資本開(kāi)支，抵消綠色投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的積極影響。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計(jì)，美國(guó)2020年研發(fā)投入總額為6600億美元，為全球研發(fā)投入最多的國(guó)家。其中，企業(yè)在信息與通訊技術(shù)、生命科學(xué)等領(lǐng)域的研發(fā)投入是推動(dòng)美國(guó)研發(fā)增長(zhǎng)的主要力量。大企業(yè)（500人以上）約占企業(yè)研發(fā)總投入的87%，是研發(fā)投入的重要來(lái)源和研發(fā)活動(dòng)的主要執(zhí)行者。隨著大企業(yè)實(shí)際稅率提高，企業(yè)盈利和現(xiàn)金流將受影響，研發(fā)投入、機(jī)器設(shè)備投資等開(kāi)支將下降，長(zhǎng)期內(nèi)將影響美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和在產(chǎn)業(yè)鏈中的掌控力。美國(guó)稅收基金會(huì)預(yù)計(jì)，法案將使美國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出減少約0.1%，損失約3萬(wàn)個(gè)工作崗位。綜合看，無(wú)論是短期還是長(zhǎng)期，《通脹削減法案》都無(wú)法有效遏制通脹、拉動(dòng)產(chǎn)出，赤字削減規(guī)?？赡艿陀陬A(yù)期，對(duì)大企業(yè)加稅可能使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇更難，2024年大選之后如果共和黨再度主政白宮，加稅政策可能會(huì)被廢除。
清潔能源領(lǐng)域面臨的全球競(jìng)爭(zhēng)將加劇
《通脹削減法案》中有關(guān)清潔能源和應(yīng)對(duì)氣候變化的政策有較強(qiáng)外溢性，將加大主要經(jīng)濟(jì)體在能源轉(zhuǎn)型方面的競(jìng)爭(zhēng)。目前，中國(guó)在能源轉(zhuǎn)型和環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展和投入增長(zhǎng)較快，生產(chǎn)全球2/3以上的太陽(yáng)能電池板和鋰離子電池，以及約一半的風(fēng)力渦輪機(jī)。2021年全球能源轉(zhuǎn)型投資超過(guò)7500億美元，中國(guó)所占份額約為35%，比美國(guó)投資規(guī)模多1520億美元。美國(guó)此次投入3690億美元用于清潔能源領(lǐng)域發(fā)展，將在一定程度上彌補(bǔ)與中國(guó)之間的差距，使各國(guó)在清潔能源領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。部分條款針對(duì)中國(guó)意味明顯。法案提出將向購(gòu)買二手電動(dòng)汽車的美國(guó)人提供4000美元稅收抵免，向購(gòu)買新電動(dòng)汽車者提供7500美元稅收抵免，但前提條件是汽車電池中至少有40%的金屬原料和礦物（例如鋰和鈷）要在美國(guó)或者與美國(guó)簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家開(kāi)采、提煉。該條款本質(zhì)上是“購(gòu)買美國(guó)貨”。這對(duì)美國(guó)一些汽車制造商來(lái)說(shuō)可能是一個(gè)挑戰(zhàn)，因?yàn)榻^大多數(shù)礦物、組件和電池來(lái)自中國(guó)。統(tǒng)計(jì)顯示，2021年美國(guó)從中國(guó)進(jìn)口49.8億美元鋰電池，約占中國(guó)鋰電池出口額的18%。受該條款影響，美國(guó)車企對(duì)于中國(guó)鋰電池的進(jìn)口需求可能放緩，將刺激美國(guó)鐵和磷酸鹽等原材料生產(chǎn)。美國(guó)希望借此推動(dòng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)，不過(guò)考慮到當(dāng)前中國(guó)在鋰電池中的優(yōu)勢(shì)地位，短期看美國(guó)車企很難完全擺脫中國(guó)企業(yè)。美國(guó)電池生產(chǎn)所需的基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)不到中國(guó)的規(guī)模，可能需要幾年時(shí)間才能達(dá)到符合補(bǔ)貼的要求。此外，法案還計(jì)劃投入300億美元用于生產(chǎn)稅收抵免，以促進(jìn)美國(guó)太陽(yáng)能電池板、風(fēng)力渦輪機(jī)的生產(chǎn)以及關(guān)鍵礦物加工；提供100億美元稅收抵免，用于建設(shè)清潔技術(shù)制造設(shè)施?？梢?jiàn)，在繼芯片和半導(dǎo)體之后，清潔能源領(lǐng)域逐漸成為中美博弈重點(diǎn)。
除《2022年通脹削減法案》外，近期美國(guó)還公布了《芯片與科學(xué)法案》，以加強(qiáng)美國(guó)制造和創(chuàng)新。對(duì)于美國(guó)利用產(chǎn)業(yè)政策在芯片、清潔能源等重要領(lǐng)域與我博弈的態(tài)勢(shì)，我國(guó)要引起高度警惕，采取措施積極應(yīng)對(duì)。一方面，短期做好關(guān)鍵產(chǎn)品的保供穩(wěn)價(jià)，中長(zhǎng)期積極提升產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。近期我國(guó)通脹壓力也有所抬頭，我們應(yīng)吸取歐美通脹大幅攀升的教訓(xùn)。短期看，穩(wěn)定豬肉、蔬菜、水果等重要民生商品供應(yīng)，確保生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、配送、倉(cāng)儲(chǔ)等全鏈條穩(wěn)定，及時(shí)、妥善應(yīng)對(duì)產(chǎn)銷不暢、流通遇阻和價(jià)格異常波動(dòng)等問(wèn)題。確保糧食、能源等重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，夯實(shí)穩(wěn)物價(jià)和保障發(fā)展的基礎(chǔ)。中長(zhǎng)期看，應(yīng)積極提升我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定性、安全性和長(zhǎng)期供應(yīng)能力。近幾年美國(guó)頻繁推出產(chǎn)業(yè)支持法案，加大在綠色經(jīng)濟(jì)、清潔能源、半導(dǎo)體、人工智能、機(jī)器人、量子計(jì)算等前沿領(lǐng)域的投入力度，通過(guò)對(duì)企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼、加大出口管制力度、組織“芯片四方聯(lián)盟”等方式加強(qiáng)對(duì)中國(guó)先進(jìn)制造業(yè)的技術(shù)圍堵。針對(duì)此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)硬科技和基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的財(cái)政支持力度，考慮以立法形式扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大幅增加研究和創(chuàng)新資金，針對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)、關(guān)鍵裝備、“卡脖子”環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)軟硬件等領(lǐng)域加快實(shí)施“補(bǔ)短板工程”，提升芯片等先進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力，為產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。推動(dòng)政府、行業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)間合作，加速技術(shù)商業(yè)化推廣運(yùn)用，打造新興產(chǎn)業(yè)集群。加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)改造，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)字化智能化和綠色化水平，賦予其新的生機(jī)和活力。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈合理有序轉(zhuǎn)移，保證國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的完備性和穩(wěn)定性，不斷夯實(shí)基礎(chǔ)生產(chǎn)能力。另一方面，加快推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域發(fā)展，增強(qiáng)能源安全保障能力。伴隨著綠色經(jīng)濟(jì)興起和全球地緣政治格局深刻重塑，能源問(wèn)題已不再是簡(jiǎn)單的供給或發(fā)展問(wèn)題，而是涉及產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家利益的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。當(dāng)前，各國(guó)正積極采用產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)政府財(cái)政支持、補(bǔ)貼、稅收減免等方式加大在清潔能源領(lǐng)域的投入力度。我國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)和能源消費(fèi)大國(guó)，應(yīng)著眼于未來(lái)，積極推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域發(fā)展，維護(hù)能源安全和產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力。推動(dòng)能源供給多元化，大力發(fā)展清潔能源，在電力、鋼鐵、石化等傳統(tǒng)行業(yè)推動(dòng)技術(shù)升級(jí)，提高能源使用效率。采用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G等新一代信息技術(shù)提升能源、資源、環(huán)境管理水平，積極賦能綠色制造。結(jié)合我國(guó)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)條件，實(shí)施符合國(guó)情的綠色轉(zhuǎn)型之路。增加能源、工業(yè)金屬等戰(zhàn)略儲(chǔ)備，提升應(yīng)對(duì)地緣政治和公共安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。加快清潔能源技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款等方式，大力扶持清潔能源上下游產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，打造全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)，不斷提升清潔能源產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
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