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以宅基地制度改革為基礎探索多元化住房保障機制

原創(chuàng) 劉云木于 2024/08/08 09:23:04 發(fā)布 IP屬地：未知 來源： 作者： 917 閱讀 0 評論 1 點贊
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》在部署“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”時提出，保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。
2020—2023年，我國鄉(xiāng)村常住人口減少1404萬人，城鎮(zhèn)化率增長約0.94%，農(nóng)村宅基地一年以上閑置比例在一些地區(qū)高達18%。建立宅基地自愿有償退出機制是推進新型城鎮(zhèn)化的必然要求。
有償退出不是簡單的一次性“買斷”，要為農(nóng)民的長遠利益著想。中國礦業(yè)大學（北京）共同富裕研究院2019—2024年對全國東中西部30個農(nóng)村宅基地制度改革試點縣（市、區(qū)）的動態(tài)監(jiān)測顯示：農(nóng)戶對資格權(quán)實現(xiàn)形式，傾向選擇農(nóng)村住房占56%、城市住房占18%、產(chǎn)業(yè)房占14%、養(yǎng)老公寓占11%、貨幣占21%、土地相關(guān)權(quán)證占11%；農(nóng)民集中居住意愿較高，達到70%以上，工業(yè)區(qū)、旅游區(qū)及非農(nóng)為主就業(yè)的農(nóng)戶集中居住意愿較為強烈，集中居住后農(nóng)民關(guān)心的主要問題是住房條件和生態(tài)環(huán)境。
可見，住房仍然是農(nóng)民當前主要的宅基地利用需求，宅基地自愿有償退出應當以農(nóng)民居住需求滿足為前提，但是住房需求已經(jīng)不完全依賴傳統(tǒng)的“分地”方式，呈現(xiàn)城鎮(zhèn)化、多樣化、品質(zhì)化的新特點。與此同時，各地在宅基地審批中普遍面臨著無地可批的難題，新增住房剛需無法通過“宅基地無償分配”滿足。因此，以宅基地制度改革為基礎探索多元化住房保障機制迫在眉睫。一方面需要探索農(nóng)村地區(qū)存量宅基地集約高效利用的“多樣化住房供給形式”，另一方面需要關(guān)注流出農(nóng)民城鎮(zhèn)化居住需求的“城鄉(xiāng)住房保障統(tǒng)籌機制”。
城鄉(xiāng)融合型地區(qū)是研究農(nóng)村多樣化住房保障機制的先行樣本，經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢的西部地區(qū)農(nóng)村宅基地居住功能依存性較強。西安市高陵區(qū)屬于典型的“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”地區(qū)，是西安北跨發(fā)展的重要承載地，作為2015年、2020年兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，該區(qū)將“探索農(nóng)戶資格權(quán)多樣化保障機制”作為改革重點任務，聯(lián)動宅基地退出、村莊全域綜合整治、使用權(quán)放活、有償使用，資格權(quán)多樣化實現(xiàn)形式、多樣化住房形式和非集體成員住房供給，推動農(nóng)村住房保障對象多元化、權(quán)利形式多元化、供給來源多元化、住房形態(tài)多元化，開創(chuàng)農(nóng)村住房保障制度體系的多元化新格局。
農(nóng)民多元化住房保障的改革實踐
第一，保障對象多元化，資格權(quán)認定和有償使用相機決策。
一是明確資格權(quán)認定標準。高陵區(qū)制定出臺相關(guān)文件，劃定5種認定條件和11種終止情況。拓寬資格權(quán)認定范圍，將政策性移民、返鄉(xiāng)人員、結(jié)婚/離婚遷入/遷出、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等人員納入認定范圍。二是規(guī)定宅基地資格權(quán)“以人認定，按戶歸集”，劃定9種資格權(quán)戶認定條件，建立了以“農(nóng)戶”為基礎的登記備案管理系統(tǒng)并實施動態(tài)管理。三是改革有償使用制度，滿足農(nóng)村流入人員住房需求。
第二，權(quán)利形式多元化，創(chuàng)新“四大”資格權(quán)實現(xiàn)形式。
聯(lián)動暫時有償退出和有償使用改革，創(chuàng)新分配宅基地、分配住房、貨幣、股權(quán)券證“四類”宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式，為土地供給“減壓”。一是宅基地分配從無償分配向有償使用轉(zhuǎn)變，放開資格權(quán)跨集體實現(xiàn)、有償擇位、有償分配住房等有償使用內(nèi)容，使集體土地高效配置。二是對用地指標緊張的地區(qū)，采取集中居住、分配住房的方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)。三是資格權(quán)農(nóng)戶在提供穩(wěn)定居所證明的情況下，可以暫時退出宅基地使用權(quán)保留資格權(quán)，退出時其資格權(quán)以貨幣補償?shù)男问綄崿F(xiàn)，約定一定年限后若重回集體安居，可以有償獲得新的宅基地。四是股權(quán)券證方式。對于使用權(quán)退出的農(nóng)戶，可以通過入股參與集體土地開發(fā)、進城購房優(yōu)惠憑證等方式保障其剩余資格權(quán)的實現(xiàn)。
第三，住房供給來源多元化，存量宅基地市場化配置。
一是集體分配。既包括新增宅基地，也包括農(nóng)戶退回給集體存量農(nóng)房，針對不同需房對象，采取無償分配和有償使用的方式進行供給。二是集中安置。建設新型農(nóng)村社區(qū)或城市安置社區(qū)，拆舊騰退舊村宅基地用于指標收儲或項目開發(fā)，依據(jù)拆遷補償標準直接給農(nóng)戶住房安置。三是市場化配置宅基地。明確宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換、城鄉(xiāng)合作建房等流轉(zhuǎn)方式的內(nèi)涵和管理流程，允許跨村組、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，提高存量宅基地和住房的市場化配置效率。
第四，住房形態(tài)多元化，“一戶一宅”向“一戶一居”轉(zhuǎn)變。
高陵區(qū)根據(jù)建設用地指標緊張的現(xiàn)狀，住房保障形式由“一戶一宅”向“一戶一居”轉(zhuǎn)變，并明確每種住房形態(tài)的審批流程，形成“規(guī)范建+標準建+內(nèi)涵建+安全建”的多樣化模式。一是適度集中建房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級組織村民通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)一舊村改造等方式聯(lián)排聯(lián)建三層以下住宅，實現(xiàn)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建居住模式。二是跨集體異地建房。資格權(quán)農(nóng)戶通過有償使用或政府有償調(diào)劑方式在全區(qū)范圍內(nèi)跨村獲得宅基地建設住房。三是建設農(nóng)村住宅小區(qū)。村集體經(jīng)濟組織建設三層以上集中居住住宅，并配備成套的生活服務設施，農(nóng)民有償購買。四是分配住房。包括調(diào)劑的存量農(nóng)房、收回的存量農(nóng)房、村內(nèi)統(tǒng)建農(nóng)民公寓、養(yǎng)老公寓、政府分配的集鎮(zhèn)保障性住房、政府統(tǒng)建的城市住宅小區(qū)等。
農(nóng)民多元化住房保障改革的成功經(jīng)驗
第一，聚焦維護農(nóng)民基本權(quán)益，探索資格權(quán)保障機制。
一方面，突出男女平等和保障功能，對離婚后雙方資格權(quán)作出規(guī)定。另一方面，保障農(nóng)民基本居住權(quán)益，探索多種住房形式，規(guī)定退出交還村集體的宅基地，優(yōu)先滿足內(nèi)部剛需。同時，構(gòu)建利益共享機制，農(nóng)民以宅基地資格權(quán)可按比例分配獲得部分宅基地盤活收益。
第二，因地制宜，結(jié)合城郊融合型農(nóng)區(qū)特征進行探索。
高陵區(qū)創(chuàng)新“分割”方式，農(nóng)戶將部分閑置宅基地退回村集體轉(zhuǎn)讓，滿足剛需，形成“一宅兩戶”等情形，提高存量土地利用效率。同時，按需施策，設計了多樣化資格權(quán)實現(xiàn)形式與住房實現(xiàn)形式，各村莊可根據(jù)村莊實際情況與發(fā)展需求進行探索。
第三，改革聯(lián)動，多項改革齊頭并進發(fā)揮協(xié)同性效應。
一是改革聯(lián)動，將其與宅基地有償使用、退出、流轉(zhuǎn)、資格權(quán)認定、收益分配以及城鄉(xiāng)合作建房等多項改革內(nèi)容聯(lián)動，多渠道保障農(nóng)戶住房需求；二是城鄉(xiāng)聯(lián)動，不將資格權(quán)認定與城市就業(yè)合同、社保繳納等掛鉤，農(nóng)民退出閑置宅基地，可以享受城市住房、商品房、社保等內(nèi)容，“用權(quán)益保障推動閑置退出”。
構(gòu)建農(nóng)民多元化住房保障體系的對策建議
第一，探索農(nóng)民居住權(quán)益多種實現(xiàn)形式。
宅基地資格權(quán)認定直接影響到村民居住權(quán)益與法律保障效力，需要厘清本集體經(jīng)濟組織內(nèi)資格權(quán)戶的認定標準，全面摸排農(nóng)民差異化住房保障需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級發(fā)揮適度集中建房的主導作用，簡化農(nóng)民集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建的審批程序，豐富適度集中建房的形式，包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)一舊村改造等。鼓勵村集體經(jīng)濟組織聯(lián)合多戶農(nóng)戶，利用宅基地聯(lián)排聯(lián)建三層以下住宅或建設具有相對獨立居住環(huán)境的、三層以上住宅小區(qū)，實現(xiàn)集中居住和品質(zhì)提升。分類完善各類住房形式的申請、審批、住房標準、監(jiān)管體制機制，保障多種住房形式落地，并打通集中居住確權(quán)頒證渠道。
第二，政府統(tǒng)籌為集中建設提供政策支持。
經(jīng)濟強村可以以村集體為主導建設集中居住小區(qū)，經(jīng)濟實力不足的村莊需要尋求地方政府的統(tǒng)籌與扶持。一是規(guī)劃支持。優(yōu)先安排集中居住區(qū)布局和規(guī)劃，通過村莊用地范圍調(diào)整、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標向集中居住地傾斜。二是用地指標支持。實行土地利用計劃指標借支機制，計劃指標不足的村莊可以以街道為單位向縣級自然資源主管部門申請借支一次計劃指標，縣級自然資源主管部門應當明確兌現(xiàn)承諾的期限和落實補充方式。三是資金支持。對規(guī)劃確定的集中居住區(qū)實施基礎設施配套項目配套補貼、用地規(guī)模減量化節(jié)地補貼。
第三，資格權(quán)多樣化實現(xiàn)形式與有償退出機制聯(lián)動設計。
對于暫時退出宅基地使用權(quán)保留資格權(quán)的農(nóng)戶，可以在現(xiàn)有住房安置和貨幣補償基礎上，進一步創(chuàng)新資格權(quán)多樣化實現(xiàn)形式，包括中心鎮(zhèn)農(nóng)民保障房、產(chǎn)業(yè)房、集體建設用地入市拍賣的優(yōu)先權(quán)或優(yōu)惠價格、城市商品房購房優(yōu)惠等，在使用權(quán)退出、使用權(quán)資格權(quán)全退出的基礎上，增加“資格權(quán)后續(xù)退出”的情況，以循序漸進的政策保障農(nóng)民長遠利益。對于放棄建房、多戶統(tǒng)建后沒有實現(xiàn)完的資格權(quán)、暫時退出10年后依然不申請建房的，可以集體回購，也可以入股參與集體土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、物業(yè)經(jīng)營分紅，以資本化實現(xiàn)形式保障其剩余資格權(quán)權(quán)能，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
第四，提高土地要素市場化配置效率。
探索多種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，拓寬宅基地居住保障功能的市場供給渠道，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。規(guī)范宅基地使用權(quán)出租、入股、合作的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、進場交易流程、申請審批方面的細化措施。轉(zhuǎn)讓放開縣域范圍內(nèi)資格權(quán)人集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊界；出租、入股、合作可以開放城市主體進入渠道。推動使用權(quán)流轉(zhuǎn)進場交易，在現(xiàn)有建設產(chǎn)權(quán)交易平臺搭建的基礎上，加快納入平臺交易的進度，增加進場交易憑證的權(quán)益保障效力。
第五，建立健全城鄉(xiāng)融合的住房保障機制。
農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地，并不意味著居住需求的滿足，只是從在農(nóng)村居住變?yōu)樵诔鞘芯幼?，需要保障進城落戶農(nóng)民住房需求，協(xié)同推進宅基地制度改革與城市商品房和保障房改革。一是聯(lián)動集體經(jīng)營性建設用地入市和“租購并舉”的城市住房制度改革，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，利用集體土地建設公租房、保障房等滿足進城農(nóng)民多樣化改善性居住需求。二是建立城鄉(xiāng)住房市場互補機制。農(nóng)民自愿永久退出宅基地進城購房置業(yè)的，由政府協(xié)調(diào)，鼓勵開發(fā)商通過價格調(diào)整優(yōu)惠或定向售讓方式提供保障。三是打通城鄉(xiāng)住房保障二元體制，探索進城落戶農(nóng)民退出宅基地置換城市住房的多種保障和優(yōu)惠措施。
第六，以體制機制改革為抓手，實現(xiàn)農(nóng)村住房保障體系建設。
組建農(nóng)民住房保障專門機構(gòu)，落實責任機制，建立完善用地規(guī)劃、準入審批、建房監(jiān)管、質(zhì)量驗收、確權(quán)頒證、信息入庫、績效考核、后續(xù)管理和服務、退出等多個住房保障環(huán)節(jié)管理體系。建立健全住房保障資金支持系統(tǒng)。鼓勵實施“政府財政補貼+”“村民自籌+”“社會支持+”等多種住房保障資金供應模式。加強住房網(wǎng)絡信息系統(tǒng)建設，重點建立城鄉(xiāng)住房保障對象的實名制住房檔案系統(tǒng)。


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